.::MARCO LEGAL::.

El empleo en las políticas económicas: ¿Políticas compensatorias o eje de la política económica?

Por Secretaría Permanente del SELA

En el modelo de industrialización sustitutiva y economías cerradas, la creación de puestos de trabajo era, con diferencias significativas de acuerdo al tamaño y características de nuestros países y sus mercados de trabajo, producto básicamente de tres elementos:

1. del crecimiento del sector público por las políticas del Estado de creación de servicios públicos y conformación de una estructura burocrática para asumir importantes retos en materia de educación, salud, industrias básicas, infraestructura etc.;
2. de los programas de promoción industrial a través de subsidios y protección arancelaria, impositiva etc.;
3. de reformas en las áreas rurales para promover el desarrollo del agro, que sin embargo no impidieron, en general, las masivas migraciones campo-ciudad.

Para desarrollar este esquema se utilizaban los aranceles protectores, el déficit fiscal, las devaluaciones, los créditos internacionales y eso originó desequilibrios macroeconómicos y un fuerte endeudamiento.

En el inicio del proceso de reformas se establecieron con claridad los objetivos básicos: estabilización macroeconómica, combatir la inflación, reestructurar la economía en orden a un aumento de la competitividad y, a partir de la inserción en un mercado global, aumentar el crecimiento económico y la inversión. El empleo sería una consecuencia del aumento de la inversión productiva.

Esta idea se repite en varios estudios nacionales: "...solamente una economía vigorosa y en expansión es capaz de producir puestos de trabajo permanentes productivos y adecuadamente remunerados" (Navarro Moreira,1997). "El comportamiento de la economía venezolana ha logrado un proceso de estabilización, creando un clima favorable para la inversión y el consecuente inicio de la reactivación del aparato productivo" (Hernández, 97).

Sin embargo, como hemos señalado, el crecimiento operado en nuestras economías no fue suficiente para solucionar los problemas del empleo y la pobreza.

En la etapa de la mundialización económica la asimilación de nuevas tecnologías intensivas en capital provoca un crecimiento económico que tiene en sí mismo el germen del desempleo, al desplazar fuerza de trabajo.

Los estudios y las reuniones realizadas para analizar este problema han expuesto con claridad esta contradicción. En junio de 1996 la Conferencia Internacional del Trabajo produjo un cuerpo de conclusiones y recomendaciones muy valioso sobre la materia (OIT, 1996-97). Múltiples reuniones gubernamentales, sindicales y empresariales han debatido propuestas a nivel nacional, subregional y regional.

Tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo han producido importantes aportes a este debate. El SELA, organizó además de la Reunión Regional sobre crecimiento y empleo de América Latina y el Caribe (Río de Janeiro, 24 al 26 de Setiembre de 1997), la XXIII Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano en Puerto España, del 6 al 9 de octubre de 1997, en las cuales en ambas, luego de un fructífero debate se produjeron las Declaraciones de Río de Janeiro y Puerto España y la Decisión 398, que establecen una prioridad en la búsqueda común de políticas y soluciones, mediante la conformación de redes y mecanismos de cooperación internacional y en la orientación general de esas búsquedas.

Las políticas de empleo tenían, ante la reestructuración productiva y la disminución del empleo, una carácter fundamentalmente compensatorio, articulándose en la mayoría de los países programas para paliar las consecuencias de un proceso que, afectaba a sectores como el industrial y agropecuario (afectados por el cambio del modelo de substitutivo de importaciones) y al sector público (redimensionado por las privatizaciones y las medidas fiscales).

El esquema se complementa con programas de reconversión de la mano de obra y de formación laboral, tendentes a mejorar la situación de competitividad y con programas para el creciente sector informal.

Pareceríamos entrar en una nueva etapa en la cual la comunidad latinoamericana y caribeña de naciones requiere de una acción decidida, concertada, con una activa participación de los actores sociales e integrada regionalmente para atacar este grave problema, pasando de un esquema "compensatorio" a cambios profundos en la política económica.

Los trabajos que hoy publicamos, utilizados como insumo para el profundo debate desarrollado en las antes mencionadas reuniones del SELA, constituyen un aporte significativo a la compleja tarea, por una parte, de constituir mecanismos simples y eficaces de observación de las tendencias y particularidades del mercado laboral que fundamenten políticas activas y programas de empleo, por otra parte, para fomentar el intercambio horizontal de experiencias y, sobre todo, para insistir en la necesidad de que exista una coherencia entre las políticas económicas y las políticas de empleo, teniendo como meta el pleno empleo productivo y el crecimiento con equidad.

Habida cuenta que la estabilización macroeconómica y la lucha contra la inflación se convirtieron en el principal objetivo de política económica, mucho más en los países que habían sufrido procesos hiperinflacionarios, las políticas de empleo y las políticas sociales como hemos señalado fueron concebidas como subordinadas a las exigencias de la estabilización y, en todo caso, como "compensatorias" de sus graves efectos sociales. Más aún, todo el esquema, desigualmente desarrollado en nuestros países, de "Estado de Bienestar", participación sindical en el mercado de trabajo y Seguridad Social, coherentes con el anterior modelo de desarrollo y su necesidad de ampliar el mercado interno, tendió a ser radicalmente modificado, "modernizado" a través de la flexibilización y de la creación de fondos "sociales" creados con la lógica de la acumulación de capitales.

El cambio de paradigmas llevó a la preeminencia de las ideas económicas neoclásicas monetaristas que reemplazaron los esquemas neokeynesianos que predominaban en la anterior etapa. Por ende no puede entenderse, como antes, que la política social consista en la intervención del Estado en el mercado de trabajo con carácter "garantista". Así, por ejemplo, en muchos países en los cuales aumentó la productividad del trabajo y decayó relativamente el salario, hace años no se "ajusta" el salario mínimo. La política de empleo, en esta concepción, se deja fundamentalmente a las leyes del mercado. La intervención estatal sería, en todo caso, indirecta.

En 1958 A.W. Phillips teorizó sobre las relaciones entre las tasas de desempleo y de variación salarial ("The Relation Between Umployment and the Rate of Change of Money Wage Rates in the United Kingdom: 1861-1957") introduciendo la noción de inflación en el razonamiento sobre el nivel de empleo: la curva de Phillips (Chen, 1994, pág. 244).

Sobre esa base, Milton Friedman, verdadero ductor de las políticas monetaristas entre nosotros, establece que el desempleo no puede ser absorbido por el aumento de la demanda agregada sin acelerar el crecimiento del nivel de los precios ("Unemployment Versus Inflation: An analysis of the Phillips curve", 1975).

A pesar de que esta teoría parecería no encontrar evidencia empírica en economías como las latinoamericanas y caribeñas, para los teóricos económicos y dirigentes políticos y empresariales de los países que se propusieron como meta fundamental abatir la inflación - aún a través de instrumentos tan rígidos como la "caja de conversión" - es evidente que, siguiendo el catecismo monetarista, era necesario sacrificar el empleo para eliminar la inflación. El impacto del desempleo sobre los salarios y la disciplina laboral también contribuiría a alcanzar la competitividad necesaria para participar en los mercados abiertos por la globalización y darle sustento a la reestructuración productiva . Dentro de este modelo es evidente que no hay lugar para una política de pleno empleo.

Con este esquema y estas condiciones la política de empleo ha tenido objetivos y mecanismos subordinados a las políticas monetarias, al ajuste y a la apertura.

Es evidente que una política económica que haga del empleo productivo uno de sus ejes prioritarios requiere de un cambio profundo en los paradigmas en el cual parecemos haber avanzado en los últimos años, sobre todo la Europa post-Tatcheriana (Fitoussi, Join-Lambert etc.).

La política laboral y social no es sino un capítulo de la política económica. En otros términos, esta última no puede limitarse sólo a la administración de la coyuntura fiscal y monetaria. El problema del empleo es tan importante como el problema de la inflación y el del crecimiento, pues hace al aspecto más humano de la economía" (Frediani, 1995. Pág. 19).

En junio de 1996 la 83ra. reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, con participación de todos los gobiernos y organizaciones de empleadores y trabajadores, adoptó una serie de conclusiones que ponen como meta fundamental de las políticas económicas y sociales al pleno empleo productivo y libremente elegido mediante un crecimiento económico más alto y sostenido (OIT, 1996, pág. 219). Los propios organismos financieros internacionales parecen alarmados frente a la creciente fractura social provocada por los retrocesos en el mercado de trabajo.

Sin embargo es preciso reconocer que, en muchos países de América Latina y el Caribe, más allá del convencimiento de sectores importantes de la sociedad civil y de la sociedad política sobre la necesidad de construir nuevos modelos que prioricen un esquema de crecimiento en el cual el empleo tenga un papel central, aún predominan, en la práctica y dentro de ciertos círculos económicos de gran influencia, las concepciones ortodoxas en las cuales el empleo (y el salario) son las variables de ajuste para la estabilización y el aumento de la competitividad.

Uno de los ejes del debate de los próximos años deberá ser el de la formulación concreta y teórica de políticas económicas y la búsqueda de acuerdos entre las fuerzas políticas y sociales que, dentro de los nuevos parámetros de la economía y la sociedad impactadas por la mundialización, permitan llevar a la práctica las metas de pleno empleo productivo sobre las cuales parece haber un fuerte consenso en casi todos los actores.

Fuente: SELA,  Secretaría Permanente